“건강하고 지속가능한 유통생태계 조성”
“생산자는 제값으로 팔고, 소비자는 더 싸게 사는 건강하고 지속가능한 유통생태계 조성”. 새 정부 농산물 유통구조 개선 종합대책의 기본 방향이다.
정부는 지난 20년간 펼쳐왔던 역대 정권의 농산물 유통정책에 대한 냉철한 비판을 전제로 △높은 유통비용 △큰 가격변동성 △산지-소비지 가격 비연동 등을 3대 미해결 과제로 선정하고, 이를 해소하기 위한 방안마련에 집중했다. 도매시장의 효율성 제고와 생산자 단체를 통한 유통계열화, 직거래 확대 등 다양한 유통경로간 경쟁촉진을 핵심으로 하는 농산물 유통구조 개선 종합대책을 짚어본다.
◆“비효율적 가격형성, 사회적 비용 유발”
정부가 꼽은 농산물 유통의 첫 번째 문제는 높은 유통비용이다. 한국농수산식품유통공사(aT)의 주요 부류별 유통비용률에 따르면 농산물의 평균 유통비용은 40~45% 수준. 무, 배추 등 일부 채소류의 경우는 유통비용이 70%에 육박하고 있다. 농산물의 높은 유통비용은 가격대비 부피가 크고, 부패와 감모 등의 특성에 따른 것이다.
정부는 이 같은 농산물의 특성 이외에도 유통경로간 경쟁 부족과 비효율적인 유통단계가 상당부분 유통비용 증가에 영향을 미치고 있다는 시각이다. 특히 대형유통업체의 경우 유통경로는 효율적이지만, 도매시장 가격을 기준으로 삼고 있기 때문에 유통비용 감축 효과는 미흡하다고 평가하고 있다. 농협의 계통출하는 대형유통에 비해 물류 효율성이 낮고, 직거래는 아직까지 유통비중이 저조한 상태다.
단계별로 볼 때 산지는 아직도 규모화·전문화가 부족해 소규모 출하단위로 물류 비효율을 초래하고 있다. 특히 도매시장의 경우 규제위주의 관리로 인해 유통주체간 경쟁이 부족하고, 낙후된 시설과 각종 수수료 등으로 낮은 효율성을 지적받고 있다. 농산물 유통의 무소불위 대안으로 떠받들여지고 있는 ‘직거래’ 역시 인프라 부족으로 높은 운송비를 감당하지 못하고 있는 상황이다.
두 번째 문제는 높은 가격변동성이다. 농산물의 가격변동성은 비탄력적인 수요와 공급, 자연재해 등의 공급충격에 취약한 특성을 가지고 있다. 지난 2010년의 배추파동은 이 같은 농산물의 특성이 고스란히 반영된 사례로, 상장경매 중심의 도매시장 정책까지 변화시킨 원인으로 작용했다.
정부는 지난해 농안법 개정과정에서 급격한 농산물의 가격변동성을 제어하기 위한 수단으로 가격 또는 상대를 결정하고 거래하는 정가·수의매매(2012.8월)를 도매시장 거래제도로 도입한 바 있다.
세 번째는 산지-소비지 가격의 비연동성이다. 산지가격의 등락에 따라 소비지 가격이 충분히 연동되지 않는 비대칭성이 존재한다는 지적이다. 산지 공급가격과 소비지 가격을 연동시킬 수 있는 생산자단체에 의한 유통계열화 및 직거래 시스템이 미약하기 때문이다.
◆도매시장, 효율적 역할 ‘리모델링’… “30년 만의 진화 모멘텀 기대”
현오석 부총리는 “도매시장법인과 중도매인 등 유통주체들의 역할을 리모델링 하겠다”면서 “규제완화를 통해 각 주체별 역할범위를 확대해 효율성을 제고함으로써 도매시장이 대형유통업체와 경쟁할 수 있는 제도적 기반을 마련하겠다”고 밝혔다.
농산물 유통구조 개선 종합대책의 첫 머리에 소개된 내용이다. 그 동안 도매시장 정책은 산지의 영세한 출하자를 보호하기 위한 공정성과 투명성 확보에 초점을 맞춘 규제 중시의 경직된 정책이 펼쳐져 왔다. 그러나 이번 대책에서는 도매시장의 효율성을 추구하는 방향으로 패러다임 자체가 바뀐다는 말이다. 곁다리도 아닌, 핵심 정책이다.
현 부총리는 “도매시장이 개설된 지 약 30년 만에 가장 근본적인 변화를 가져올 대책”이라며 “현재 정체되어 있는 도매시장 제도가 진화할 수 있는 모멘텀이 될 것으로 기대한다”고 강조했다.
도매시장은 농산물 유통물량의 50% 이상을 차지하는 가장 중요한 유통경로이다. 그러나 최근 비효율성과 낙후된 물류 등의 문제점이 지적되면서 많은 비난을 받아온 것도 사실이다. 지난 2009년에는 도매시장 유통주체들의 과도한 영업이익이 문제가 되면서 경쟁촉진과 진입장벽 해소라는 명목으로 공정거래위원회가 도매시장 등록제로 논란을 불러온 바 있다.
이번 대책이 담고 있는 도매시장 정책은 △거래방식 △거래주체 △시설 △물류체계 등 4가지로 볼 수 있다.
첫째 거래방식이다. 현재까지 상장경매 중심으로 가격을 결정하던 도매시장 거래에서 정가·수의매매 비중을 2016년까지 거래물량의 20% 수준으로 높여 가격변동성을 완화하고, 효율성을 높이겠다는 계획이다.
상장경매는 거래과정에서 공정하고 거래물량과 가격이 투명하게 공개되어 기준가격을 제시하는 등 소규모 출하자 보호에 장점이 있다. 그러나 단기 수급상황에서는 급등락을 조장한다는 비판을 받아왔다. 정부는 정가·수의매매를 급등락의 완충제로 사용하겠다는 계획이다.
이를 위해 정책자금도 지원된다. 올해 추경으로 확보한 700억원의 정책자금을 풀어, 정가·수의매매에 참여하는 도매시장법인(500억원)·중도매인(200억원) 등에게 지원할 예정이다. 이밖에 정가·수의매매 물량의 예측 가능성을 높이기 위해 2014년 9월까지 산지와 도매시장간 ‘예약거래 및 출하정보 제공시스템’이 구축된다.
◆도매시장법인, 매수집하 ‘허용’ ‘달콤한 독배?’
우선 도매시장법인의 역할이 강조된다. 그 동안 위탁농산물에 대한 단순 상장경매로 수수료 따먹기에 급급했다는 비난을 받아왔던 도매시장법인에게 직접 매수집하를 허용(2013.11월)하기로 했다. 매수집하란 도매시장법인이 정가·수의매매를 전제로 직접 산지에서 농산물을 구매·판매할 수 있도록 매수사업을 허용하는 것이다.
또한 농산물의 가공, 저장, 물류 등 겸영사업의 범위도 확대(2013.11월) 된다. 정부는 이 같은 규제완화를 통해 도매시장법인이 대형유통업체 등 도매시장외 유통주체와 본격적으로 경쟁할 수 있는 제도적 기반을 마련했다는 입장이다.
그 동안 정부는 도매시장법인이 직접 산지에서 매수사업에 뛰어들 경우 위탁농산물이 거래과정에서 상대적으로 소외될 것이라는 우려 속에 도매시장법인의 매수집하를 금지해 왔다. 일본의 경우도 2004년에 들어서야 도매시장법인의 매수집하 금지조치가 해제됐다.
그러나 이번 발표에서 도매시장법인에게 정가·수의매매를 전제로 매수집하를 허용한 것에 대해서는 다양한 분석이 나오고 있다. 일부에서는 이번 농산물 유통개선 종합대책의 최대 수혜자가 도매시장이 아니냐는 말까지 나오고 있지만, 그 속내가 복잡해 보인다.
특히 도매시장법인의 매수집하 허용은 섣부른 해석이 경계될 정도이다. 도매시장법인 관계자는 “매수집하를 허용한 조치는 농산물 유통에 있어 도매시장법인의 역할과 책임감을 강조한 조치로, 상당한 부담이 되는 것이 사실”이라고 말했다. 상당한 의미의 뉘앙스가 느껴진다.
정부의 속내는 도매시장법인이 직접 자본금을 들고 정가·수의매매에 뛰어들라는 의미가 상당부분 내포되어 있는 듯 하다. 그렇다고 도매시장법인 입장에서 섣불리 매수집하에 뛰어들기도 녹녹치 않아 보인다. 그 동안 실패를 몰랐던 도매시장법인에게 매수집하 허용이 ‘달콤한 독배’가 될 가능성도 배제할 수 없어 보인다.
도매시장 관계자는 “매수집하가 허용된지 10년째를 맞는 일본 도매시장법인의 매수거래 규모는 전체 거래량의 30% 수준”이라며 “JA전농으로 산지가 단일화되어 있는 일본의 상황에서 산지의 정가거래 요구를 무시할 수 없는 일본 도매시장의 단면”이라고 말했다.
겸영사업의 범위를 확대한 것에 대해서는 홍보용이라는 시각도 만만치 않다. 지금도 도매시장법인의 겸영사업은 충분히 가능하지만, 제3자 판매를 금지하고 있어 도매시장법인의 겸영사업이 활성화되지 못하고 있기 때문이다.
도매시장 중도매인도 숙원과제 하나를 풀었다. 현재 농안법 상으로는 금지되어 있는 중도매인간 거래가 단계적으로 허용된다. 이를 통해 중도매인이 저렴한 비용으로 다양한 수요에 맞춘 상품군을 확보해 소매점(수퍼마켓, 전통시장 등)의 One-stop 쇼핑을 지원한다는 계획이다.
다만, 중도매인 담합과 이에 따른 도매시장 내 유통비용 상승 등의 문제점이 최소화되도록 단계적·제한적 허용방안이 강구되고 있다.
거래 안전성이 낮은 비상장거래(시장도매인, 상장예외 거래)에 대한 대금정산법인 설립이 지원된다. 현재 가락시장과 강서시장의 대금정산조직이 윤곽을 잡아가고 있는 상황으로, 정부는 대금정산법인 설립에 따른 초기 운영자금을 재정에서 지원키로 했다. 중장기적으로는 도매시장법인과 중도매인간 경매대금 정산 등도 대금정산법인을 통해 이루어지도록 유도한다는 계획이다.
이럴 경우 중도매인이 복수의 도매시장법인간 거래할 수 있기 때문에 도매시장법인간 경쟁을 촉진시킬 수 있다는 설명이다. 그러나 중도매인이 특정 도매시장법인에 소속되어 있는 소속제는 폐지됐지만, 거래 관행과 담보제공 능력의 한계 등으로 중도매인은 하나의 도매시장법인과 거래하고 있는 것이 현실이다.
정부는 이 같은 내용을 담은 농안법 개정안을 금년 중 국회에 제출한다는 계획이다.
◆도매시장 시설현대화…일관 파렛트 유통체계 구축
전국 33개 공영도매시장의 입지 및 유통환경에 따라 기능이 재설정된다. 지방에서 출하된 농산물이 가락시장을 거쳐 다시 지방 도매시장으로 내려가는 역물류 현상을 완화시키기 위한 도매시장 운영 전반에 대한 효율성이 제고된다.
지방도매시장을 유형별로 나눠 △거점형-물류기능을 강화하여 유통비용 절감 추진(서울 가락, 대구 북구 등) △산지형-지역특산물을 중심으로 집하·선별기능 강화(안동, 원주, 강릉 등) △소비지형-품목다양성과 분산의 효율성 제고(서울 강서, 부산 반여 등) △위성형-중앙도매시장으로 대량 배송된 농산물 일부를 안정적으로 수집(천안, 구미 등) 공영도매시장의 기능 재정비와 연계하여 물류효율화를 뒷받침하는 시설현대화가 추진된다.
중앙정부가 국가차원의 시설현대화 중장기 계획을 우선 수립하고(2014.1월), 자치단체는 이에 따른 세부계획을 추진하는 방식이다. 이를 위해 건축·유통전문가로 구성된 시설정비위원회가 설치된다. 현재 시설현대화 사업이나 연구용역이 진행된 곳은 서울 가락시장과 대전 오정도매시장, 천안도매시장 등 3곳이다.
도매시장의 물류 효율화 및 산지규모화를 유도하기 위한 ‘품목별 최소 출하단위’가 설정된다. 파렛트 단위로 설정될 최소 출하단위는 주요 도매시장(가락·강서·구리)을 대상으로 파렛트 출하율이 높은 수박(94.4%), 배(87.6%) 등 주요 과일·채소에 우선 도입될 예정이다.
다만 최소출하단위를 강제할 경우 영세농가의 도매시장 출하를 제약할 수 있으므로 사회적 합의를 통해 단계적으로 시행한다는 계획이다.
최소출하단위에 대해서는 논란이 예상된다. 도매시장은 수탁거부가 없다. 또한 어느 등급, 얼마의 물량이라도 전량 팔아주는 것이 도매시장의 최대 장점이다. 그럼에도 최소출하단위를 강제한다면 출하선택권 제한과 수탁거부라는 대명제를 위반할 수 있기 때문이다.
하역기계화 및 하역노조 개선 등 도매시장 물류비 감축을 위한 계획이 수립(2013.11월)된다. 이에 따라 가락시장의 경우 하역기계화 등 물류체계 개선을 위한 초기 시설투자와 관련 종사자의 업종 전환 등에 대한 논의가 본격화될 전망이다. 표준규격 물류기기를 활용해 출하할 경우 올해 추경으로 확보한 50억원의 예산범위 내에서 물류비가 지원된다.
◆기존 유통경로 견제… 직거래, 대안 유통경로로 육성
농산물 유통에서 소비자에게 가장 친숙한 단어 중 하나가 ‘직거래’ 일 것이다. ‘농산물 유통은 복잡하다’는 선입견과 함께 농산물 유통구조 개선의 만병통치약으로 거론되어온 ‘직거래’ 이기 때문이다. 직거래는 중심 유통경로가 될 수 없다. 그러나 기존 유통경로를 견제할 수 있는 대안 유통경로로 의미가 부여됐다.
정부는 직거래 유형별 성공요인을 분석한 맞춤형 지원책을 내놨다. IT 고도화 및 상업성 수준별 특성에 따라 직매장, 꾸러미, 직거래 장터, 온라인 직거래몰 등 다양한 직거래 형태가 발전되고 있다. 특히 대형화·규모화가 어려운 영세농·귀농인 등의 경우 로컬푸드·꾸러미 사업 등의 직거래 유형으로 특화를 유도한다는 전략이다.
대신, 정부 주도로 이루어진 직거래 장터의 설립은 줄이고, 각 유형별 성공요인 분석을 통한 맞춤형 지원으로 올해 223억원이 지원된다. 전북 완주의 용진농협의 직매장 사례를 중심으로 생산지와 인근 소비지간 로컬푸드 형태의 직매장 활성화를 위한 공동작업장, 직매장 설치 및 경영정보시스템(ERP)이 지원된다.
꾸러미 사업은 박스포장을 위한 공동작업장 설치와 컨설팅 지원 등 인프라 구축이 지원된다. 꾸러미 사업은 보통 매월 단위로 소비자가 선납한 금액에서 매주 또는 격주로 생산자가 소비자에게 농산물을 배송하는 사업을 말한다.
직거래 장터는 지자체와 협력해 우수한 입지를 확보하고, 과천 경매공원 바로마켓 수준(100여 농가 참여)의 대규모 직거래 장터 10곳을 2016년까지 신설한다. 온라인 직거래몰 확대를 위해서는 출하약정 자금 지원 등 우수 공급농가 확보를 지원하고, aT 사이버거래소의 사업다각화를 위한 소상공인 지원을 위한 사용자 편의가 제고된다.
이 같은 직거래 활성화를 위해 ‘(가칭)농산물 직거래 활성화 법률’이 제정된다. 2014년 제정을 목표로 직거래의 정의, 직거래 활성화 기본계획 수립, 직거래 지원 근거 등을 마련한다는 계획이다.
직거래 활성화를 위한 재정·금융 인센티브도 확대된다. 직거래 매장 전용 ‘체크카드’를 출시해 직매장의 카드가맹점 수수료 부담을 덜어줄 뿐만 아니라, 대형마트 내 ‘로컬푸드 직매장’ 운영 활성화를 도모키로 했다.
◆농협, 농축산물 유통계열화로 유통단계 축소
이번 대책에서는 생산자단체를 통한 유통계열화로 포장되어 있지만, 실상은 정책자금을 등에 업은 농협의 사업다각화라는 시각이 농산물 유통관계자들의 공통된 시각이다. 정부의 농산물 유통구조 개선 종합대책의 싱크탱크 역할을 수행한 농산물 유통포럼 참석자들에 따르면 이번 대책의 첫장은 ‘도매시장 효율화’가 아닌, ‘생산자단체(농협)를 통한 유통계열화’ 였다는 전언이다.
그럼에도 우리나라와 같이 영세·소농 생산구조를 가진 상황에서 생산자단체를 통한 계열화는 매우 중요한 유통개선 과제임에 틀림없다. 전국 5개 권역별 도매물류센터 건립을 중심으로 한 농협의 유통계열화 체계 구축을 통해 유통단계 축소를 도모한다는 계획이다.
축산물은 생산자단체가 도축·가공·판매를 일괄 처리하는 협동조합형 패커(안심축산)를 육성해 나갈 계획이다. 이를 위해 농협과 지역조합간 협력을 통해 농가를 조직화·전문화해 나가고, 권역별 도축·가공 및 전국단위 통합물류 체계를 구축해 나간다는 계획이다.
◆농업관측 고도화…국내비축 확대로 단기수급 대응
정확한 관측정보를 바탕으로 민간이 참여하는 품목별 수급조절 매뉴얼이 마련되고, 주요 수급불안 품목(배추, 무, 고추, 마늘, 양파 등)에 대한 비축 및 계약재배 확대 등 수급관리가 강화된다. 또한 농업관측 예산 80억원 가운데 20억원 이상을 5대 민감품목에 집중하고, 이해관계자들이 고르게 참여하는 수급조절위원회를 통해 수급안정대책을 추진한다는 계획이다.
수입비축 뿐만 아니라 국내산 비축확대를 통해 단기수급 불안에 적극 대응키로 했다. 현재 시행중인 고추, 마늘, 배추 이외에 무, 양파에 대해서도 국내산 비축을 확대해 시장견제 능력을 높이기로 했다.
성출하기 수매를 사전계약 수매방식으로 전환함으로써 출하기 수매시 나타나는 산지가격 상승 문제를 해소한다는 계획이다.
한편, 수급불안이 빈번한 무·배추 주산지(강원 평창·경북 안동 등)에 대규모 출하조절 시설을 설치해 일정량 저장 후 수급상황에 따라 출하를 조절할 수 있도록 한다는 계획이다.
계약재배 확대를 통한 안정적인 공급과 가격안정이 유도된다. 가격폭락시 계약재배 농가에 대한 최저보장가격의 현실화를 통해 농가참여를 촉진하고, 배추 등 수급불안 품목의 계약재배를 연차적으로 확대 시행키로 했다.
배추·무 산지유통인을 협동조합 또는 법인으로 전환시켜 농협과 역할을 분담하고, 수급안정사업 참여를 유도하다는 계획이다.
수급문제 발생시 정형화된 위기상황별 대응요령을 담은 ‘농산물 수급조절매뉴얼’이 운용된다.
가격변동률이 높은 배추와 양파에 우선 시행되는 수급조절 매뉴얼은 가격등락 수준에 따라 ‘안정대’와 위기단계(주의-경계-심각)를 설정하고, 단계별 추진 정책이 사전에 예시된다.
가격이 안정단계에 있을 경우에는 시장기능에 의한 수급조절, ‘경계·심각’ 단계에서는 ‘농산물 수급조절위원회’의 평가를 거쳐 경보를 발령하고, 매뉴얼에 따라 대응토록 함으로써 정책집행의 신속성과 투명성을 높인다는 계획이다.
이때 가장 핵심되는 기능을 수행하게될 ‘농산물 수급조절위원회’는 생산자와 소비·유통인, 학계 등 분야별 각 4인을 동수로 구성할 예정이다.
정부는 “정확한 관측정보에 기반한 체계적인 수급안정시스템의 구축과 생산자, 소비자 등 이해관계자들과의 합의에 의한 수급대책은 서민생활품목인 배추·무·고추·마늘·양파의 전월 대비 가격변동률을 10% 내외로 축소시킬 것”이라며 “이번 대책의 성과를 국민들이 체감할 수 있도록 민·관 합동으로 대책 추진상황에 대한 점검·평가·환류를 지속할 계획”이라고 밝혔다.
최현식 기자
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